关于构建统一的境外投资法的议案

　　案由分析：

　　当前，我国境外投资已初具规模，形成了分布广、多元化的特点。在地区分布上，目前境外企业分布在全球150多个国家和地区，覆盖率达70%以上。从行业分布情况来看，境外投资的项目涉及农林牧渔、能源、轻工、通信、电子、交通运输、房地产、旅游、金融、咨询服务等诸多行业。 投资方式灵活多样，从早期新设投资为主发展到当前跨国并购日益成为主流的局面，境外并购交易日益普遍。但是目前境外投资法律主要有：

　　1、《境外投资项目核准暂行管理办法》(国家发展改革委员会令第21号，于2004年10月9日发布，并于同日起施行)；

　　2、《境外投资管理办法》(商务部令2009年第5号，于2009年3月16号发布，并于2009年5月1日施行)；

　　3、《境外投资外汇管理办法》(1989年2月5日国务院核准，1989年3月6日国家外汇管理局发布)及其细则(1990年6月26日国家外汇局发布)；

　　4、《国家外汇管理局关于调整部分境外投资外汇管理政策的通知》(于2006年6月6日发布，并于2006年7月1日起施行)。

　　一、由上可见我国采取的是多元审批体制，商务部、国家发改委、国家外汇管理局和国有资产管理委员会以及各地方的相关部门都具有海外投资的审批权限。这种体制只会造成职能分散，审批程序由此变得冗繁和低效率。而且各部委的规定不尽相同。比如目前各行政规章对于纳入监管范围的“境外投资”的定义(见下文备注)有所不同，分歧点和问题有：

　　(1)投资主体是否包括外商投资企业。国家发改委和商务部的规定不排除外商投资企业，而国家外汇局的规定则明确规定不包括外商投资企业。

　　(2)投资主体是否包括事业单位。国家发改委和商务部的规定均将事业单位的境外投资纳入监管范围，而国家外汇管理局却没有规定。

　　(3)境内投资者通过其境外控股的企业或机构进行投资是否应经批准，中方境外控股的企业或机构利用其自有资金在境外进行投资是否需要审批，国家发改委没有就此作出规定。而商务部规定了“企业控股的境外企业的境外再投资，在完成法律程序后1个月内应当由企业报商务主管部门备案”。

　　二、海外投资审批内容简单

审批内容简单表现在：海外投资审批立法没有体现行业、地区导向和风险控制的鼓励、限制和禁止性内容，只笼统规定了“审批允许”。审批内容没有体现行业特点。

三、缺乏必要的海外投资鼓励措施

　　1、税收方面。与引进外资优惠的税收政策和国际通行做法相比，对于海外投资，中国没有什么激励性的税收政策。凡内资企业，不论是否从事海外经营，均按统一的政策课税，并且对于中国海外企业在投资东道国享受的税收优惠基本上不实行税收饶让制(除投资意大利、泰国、南斯拉夫、马来西亚等国外)的规定加重了中国海外企业的税负，削弱了企业的国际竞争力。我国税法现行的税收抵免法--分国限额不利于企业海外投资，按年申报纳税不利于企业境外所得再投资，此外我国税法要求纳税人缴纳的税款，以人民币为计算单位，这对于如果在一些不可兑换货币的国家投资的中国企业增加了负担。

　　2、外汇管理方面，每年列入国家外汇收支计划可以用作海外投资的外汇管理资金非常少，企业自有外汇用于海外投资或追加投资往往要受到现行外汇管理制度的限制，国家外汇管理部门对国内母公司给予海外子公司企业贷款担保有严格的数量限制，中国银行海外分行不能更多地向海外投资企业贷款，从而束缚了一些投资较成功的海外投资企业的手脚；外汇管理法还规定我国企业只能有少量的外汇留成，且外汇汇入手续容易汇出难，增加了海外投资企业扩大再生产的难度。

　　3、海外投资保险。在海外投资过程中，企业遭遇到各种政治风险和商业风险，其中以政治风险为巨，诸如东道国的政治动荡和社会不安，东道国的征收和国有化，以及东道国局势恶化而无法实现货币汇兑等情况。这些风险一旦发生，对中国企业而言将是致命性打击。然而我国目前还没有建立起完备的海外投资保险体系，不仅缺乏专门的《海外投资法》和《海外投资保险法》，而且也未成立诸如美国等发达国家设立的官方性质的海外投资保险机构。因此，对于本土企业的海外投资活动，我国目前还无法提供全面保障。

　　概括而言，我国对海外投资的立法大多停留在行政规章上，对海外投资企业发展缺乏总体规划，一些法律比如《海外投资审核法》、《海外投资外汇管理法》、《海外投资企业所得税法》、《海外投资银行法》严重缺失；海外投资审批制度滞后、分级、多元审批制度和繁琐的审批程序使走出去的企业不堪重负，错失海外投资的良机。

　　建议：

　　加紧海外投资法律的立法进程，海外投资法律的主要内容包括：

　　一、建立统一的海外投资审批机构，改革纷繁冗杂的海外投资审批程序，为企业海外投资营造良好的法律环境。海外投资审批模式总体上分为海外投资允许审批、禁止审批和海外投资风险审批三种类型。对于允许审批和禁止审批的内容应以国家经济安全为基准，适当顾及国家政治、外交等风险。

　　二、建立适应国际市场需要的外汇管理制度，适当放宽境外投资购汇管理，创造良好的用汇条件降低企业境外投资的成本，简化用汇审批程序，加强事后监管，尽快完善对用于境外企业流动资金贷款的管理。

　　三、建立海外投资切实的税收优惠制度。比如：在直接抵免法下计算税收抵免限额时，采取综合限额抵免法；政府对企业在收入来源国享受的税收优惠，给予税收饶让；对特殊行业的海外投资所得，给予一定的税收减免；制定境外亏损处理办法；在计算应纳税所得额时，对成本费用的列支标准予以明确限定；允许有条件的延期纳税等等税收优惠。

　　四、海外投资保险制度。我国应该参考美国日本等国的海外投资保险制度中某些行之有效的经验，并从中国实际出发建立有中国特色的海外投资保险制度，并使这项国内保证制度与我国同外国签订的双边投资保证协定和我国已加入的国际投资保护公约相配合。主要内容有：保险人、被保险人、承保对象、保险范围、保险的申请与承保、代位求偿权和争议解决机制。

　　五、加强海外投资的知识产权保护。督促企业对已有的知识产权及时申请东道国及其他国家保护；指导企业对投资过程中新生的知识产权及时在境外申请注册；完善知识产权纠纷解决机制；提高海外投资企业高级管理人员的知识产权保护的法律意识。

　　六、加大对企业海外投资的外交保护。给企业提供东道国信息；协调企业与东道国的关系；帮助解决争议，保护企业正当合法权益。

　　备注：1、《境外投资项目核准暂行管理办法》第2条规定：“本办法适用于中华人民共和国境内的各类法人(以下称“投资主体”)，及其通过在境外控股的机构或企业，在境外进行的投资(含新建、并购、参股、增资、再投资)项目的核准。投资主体在香港、澳门特别行政区和台湾地区进行的投资项目的核准适用本办法。”第3条规定：“本办法所称境外投资项目是指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债券等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动”。

　　2、《境外投资管理办法》第2条规定：“本办法所称境外投资，是指在我国依法设立的企业(以下简称企业)通过新设、并购等方式在境外设立非金融企业获取的既有非金融企业的所有权、控制权、经营管理权等权益的行为。”第38条规定：“事业单位法人开展境外投资、且在境外设立非企业法人适用本办法。企业赴香港、澳门及台湾地区投资参照本办法执行”。

　　3、《境外投资外汇管理办法》第2条规定：“本办法所称境外投资是指在中国境内登记注册的公司、企业或者其他经济性组织(不包括外商投资企业)在境外设立各种企业或者购股、参股，从事生产经营活动”。
 

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