明代的南京城，在清代习惯上称之为江宁省城，为江南省的省会，同时也是江宁府的府城，其附郭县为江宁、上元两县，今天的南京市辖区，大致相当于清代江宁府的辖区。
    清代江宁城的布局大致沿袭了明南京城的旧有模式，即城南为居住、商业区，城北为军事、文教区。与明代有所不同的是，清代将明皇城改建为满城，使城东由政治区转变为军事区域。清代江宁城的主要街区与大部分人口集中分布在城南部，特别是大中桥至石城门一线以南的区域。
    江宁城内设置有省、道、府、县等各级地方行政机构，并驻扎着八旗、绿营军队，建有大量文武官署。总督署及绿营武将衙署多集中于城中部，布政司、府、县衙署则主要位于城南人口稠密地区。在城市管理方面，县级机构以下，设有坊厢、保甲等基层社会组织，起着征派赋役、维持治安的作用。清代前期，江宁城内的保甲组织一度松弛，至乾隆年间才进行较严格的编查。
    清代江宁府及上元、江宁两县的职官数量十分有限，在管理纷繁复杂的城市事务时，常显得捉襟见肘。以维持治安为例，江宁城内的巡查、捕盗事宜由江宁城守营、江宁府南捕通判、北捕通判、上元知县、江宁知县等具体负责。而按清代官制，南、北捕通判均无经制属员，上、江两知县属下也仅设县丞一名、典史一名。各衙门的具体事务实际上大多由国家经制之外的胥吏、差役等完成。
    而由于江宁“省城五方杂处，街市宽阔，巷道四通八达，盗贼便于行走”，官府人手不足，还需借助保甲等城市基层组织来加强社会管理与控制，甚至发动普通市民参与巡防。
    雍正年间，江宁当局即曾在城内街巷“添设栅栏，责成居民轮流看守”。胥吏和差役“不是国家的正式工作人员，不享受俸禄和升迁待遇，也不接受严格的考核。虽然他们只是从百姓中佥派或雇募的役，但其行为却代表官府。这种非官非民的模糊身份，使他们不能受到国家机器内制度的约束，也不可能受到来自百姓的监督，因为他们的半官方身份使他们凌驾于百姓之上”。